Compasso atrasado na reforma tributária

O processo de implantação da reforma tributária está atrasado, pois a fase experimental que começou no início de 2026 não está caminhando normalmente como deveria. A avaliação é de José Antonio Minatel, advogado tributarista de larga experiência, sócio na banca Minatel Advogados, e há 40 anos professor de Direito Tributário na Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas).

Ele explica que, até este primeiro trimestre do ano, várias etapas críticas ainda não foram concluídas, como a aprovação de regulamentações essenciais, a criação de documentos fiscais e a implementação de uma nova sistemática de recolhimento de impostos, o que acarreta dificuldades para muitas empresas, incluindo aquelas que prestam serviços no segmento de transporte de pessoas.

Não é possível saber o quanto o atraso afetará a transição do sistema tributário, que, conforme a legislação a respeito, só deve avançar de fato em 2027. A reforma deverá estar plenamente implantada apenas em 2033.

O caminhar da reforma

A reforma tributária teve um marco importante com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132, em 20 de dezembro de 2023. Essa emenda alterou a estrutura da tributação sobre o consumo, com o objetivo de simplificar o sistema tributário brasileiro, prevendo a eliminação  de impostos como ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), ISS (Imposto sobre Serviços), IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), PIS (Programa de Integração Social) e Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), que serão substituídos por um sistema que deveria ser mais simples e transparente.

Originalmente, a reforma propunha a substituição de cinco tributos por um único imposto, o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), similar ao IVA (Imposto sobre Valor Agregado) utilizado em outros países. No entanto, essa versão com um só imposto foi modificada por questões políticas, resultando na criação de um imposto bipartido: o IBS, compartilhado entre estados e municípios, e a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), de responsabilidade da União.

O IPI foi mantido, mas com alíquotas zeradas para a maioria dos produtos, exceto para aqueles também produzidos na Zona Franca de Manaus. Além disso, foi introduzido um Imposto Seletivo (IS) sobre bens e serviços que geram externalidades negativas, como produtos que afetam o meio ambiente ou a saúde.

Base ampliada

A reforma proposta tinha como princípios centrais simplicidade, transparência, neutralidade, não cumulatividade plena e isonomia. Esses princípios foram amplamente divulgados e ajudaram na aprovação da emenda, mas não conseguiram evitar as dificuldades de implementação posteriores.

A nova estrutura de impostos buscava também a criação de uma base tributária ampliada, incluindo transações não só de mercadorias e serviços, mas também referentes a imóveis, locação de bens e serviços intangíveis. A principal mudança foi a tributação no destino do consumo, a ser controlada por tecnologia e sistemas fiscais modernos, com o objetivo de melhorar a eficiência e reduzir distorções. Essa é uma grande novidade, pois no Brasil todos estão acostumados a que os impostos estejam embutidos no preço final dos produtos e serviços.

Carga tributária

A transição do sistema tributário será gradual, começando efetivamente em 2027, com o novo sistema plenamente implementado apenas em 2033. Contudo, uma fase experimental deveria ter começado efetivamente no início de 2026, com alíquotas mínimas de IBS e CBS – as alíquotas fixadas são de 0,9% para a CBS (federal) e 0,1% para o IBS (subnacional), totalizando 1% para testar o sistema. Este processo, no entanto, ainda não foi efetivamente iniciado no primeiro trimestre deste ano.

Minatel destaca um risco importante: como o processo experimental não está sendo realizado adequadamente, há falta de dados precisos sobre a arrecadação dos impostos, o que pode levar a uma calibragem exagerada das alíquotas. Ele teme que a falta de informações realistas sobre o impacto da reforma leve à definição de alíquotas mais altas, visando atingir as metas de arrecadação do sistema, o que resultaria em um aumento da carga tributária.

O tributarista lembra que os idealizadores da reforma estimaram uma alíquota máxima de 26,5% -- percentual que considera excessivo, e que deveria ser calibrado tendo em conta a ampliação da base econômica de incidência, e provavelmente reduzido, com base nos testes programados para este ano. Ele pondera que, na ausência de dados concretos a respeito da possível arrecadação sobre a base ampliada, as alíquotas podem ser ajustadas de forma que resultem em um aumento substancial da carga tributária, o que afetaria negativamente as empresas e a economia.

Resistência de municípios

Outro ponto salientado por Minatel é a existência de certa resistência das administrações municipais. Muitos municípios, temendo perder autonomia, não adotaram a plataforma nacional para emissão de notas fiscais hoje sob controle municipal, dificultando a padronização e a integração de sistemas fiscais, especialmente para o setor de serviços, que depende das notas fiscais eletrônicas municipais. A ausência de adesão à plataforma nacional complica a adaptação dos prestadores de serviços às novas exigências tributárias.

Difícil ajustar a precificação

O tributarista enfatiza que empresas estão enfrentando dificuldades também devido à falta de clareza e à ausência de regulamentação sobre o novo sistema tributário. “A complexidade da reforma exige que as empresas se preparem para ajustar a precificação de produtos e serviços e atualizem contratos, pois os impostos serão destacados nas notas fiscais e cobrados diretamente dos adquirentes”.

Ele diz que setores como o industrial e o comercial, especialmente os grandes comerciantes e atacadistas, enfrentaram menos dificuldades, pois já estão habituados a lidar com a nota fiscal eletrônica e com os padrões fiscais nacionais.

Os transportadores de passageiros, como as empresas de fretamento, se enquadram no setor de serviços e têm encontrado maiores obstáculos para se adaptar às novas exigências, em especial aqueles que atuam em municípios que não adotaram a plataforma nacional.

Ainda vai demorar um pouco

No processo de implantação da reforma tributária, a emenda constitucional previu o Comitê Gestor do IBS que acabou de ser instituído pela Lei Complementar nº 227/2026, uma entidade pública independente cuja função é administrar o novo imposto que substituirá o ICMS e o ISS. Esse organismo é integrado por 54 membros (26 estados e o Distrito Federal e 27 municípios) e tem a incumbência de centralizar a arrecadação, fiscalização e distribuição das receitas.

Porém, o Comitê Gestor do IBS e a Receita Federal não conseguiram aprovar os regulamentos a tempo para fazer fluir a etapa de testes desde o início de janeiro de 2026. Esse atraso também impactou diretamente a implementação das novas notas fiscais para setores específicos, como gás e água, que ainda não foram introduzidas como o esperado.

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