Marco Legal abre caminho para novo modelo de financiamento, mas exige planejamento, qualidade e resultados

As condições legais para uma nova política de financiamento do transporte público coletivo estão criadas. O desafio, a partir de agora, é transformar as possibilidades abertas pelo Marco Legal em mecanismos concretos, construídos conjuntamente por União, estados, municípios e operadores.

Essa foi a principal conclusão do painel do Seminário Nacional NTU sobre a consolidação do Marco Legal como pacto institucional do país, realizado em agosto, durante a Lat.Bus 2026. Participaram Marcos Bicalho dos Santos, diretor de gestão da NTU; Richelle Cabral Gonçalves, diretora de mobilidade urbana da Semove – Federação das Empresas de Mobilidade do Estado do Rio de Janeiro; Sandra Holanda de França, secretária de transporte e mobilidade do Distrito Federal; e Marcos Daniel Souza dos Santos, secretário nacional de mobilidade urbana do Ministério das Cidades.

Os participantes associaram financiamento a qualidade do serviço, recuperação da demanda, planejamento urbano, responsabilidade dos diferentes níveis de governo, transparência e capacidade de medir resultados.

Instrumentos para uma nova lógica

Na avaliação de Bicalho, a Lei 15.432, sancionada em 13 de junho de 2026, que instituiu o Marco Legal, criou instrumentos para estruturar uma política nacional de financiamento do transporte público. A lei reforça o reconhecimento do transporte coletivo como direito social e associa esse princípio à universalização, à acessibilidade, à qualidade, à inclusão social e à redução das desigualdades.

Também estabelece responsabilidade compartilhada entre os diferentes níveis de governo e introduz conceitos fundamentais para a reorganização econômica do setor, entre eles a distinção entre tarifa pública, paga pelo usuário, e remuneração do operador. Esta separação permite manter a passagem em patamar compatível com a capacidade de pagamento da população sem que a remuneração necessária à prestação do serviço dependa exclusivamente da tarifa. A receita contratual passa a ser formada por receitas tarifárias, extratarifárias e subsídios públicos.

A diversificação das fontes é um dos eixos centrais do novo modelo. Bicalho destacou que o Marco Legal abre espaço para receitas geradas por atividades associadas à operação, além de contribuições relacionadas a modos ou atividades que produzem efeitos negativos sobre a mobilidade. A lógica é fazer com que parte dos custos seja assumida também por aqueles que se beneficiam do transporte coletivo ou contribuem para os problemas de mobilidade.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana, de 2012, já previa estabelecido mecanismos de receitas extratarifárias, cobrança de serviços de transporte individual por aplicativo pela utilização do sistema viário e separação entre tarifa paga pelo usuário e remuneração do serviço. A nova lei consolida e detalha conceitos que algumas cidades já vinham utilizando, especialmente após a pandemia.

Pontos significativos

Outro avanço apontado por Bicalho está na segurança jurídica dos contratos. A definição mais clara de responsabilidades, riscos e condições de reequilíbrio econômico-financeiro, juntamente com mecanismos de prevenção e resolução de controvérsias, pode reduzir incertezas e ampliar a capacidade de atração de capital privado. Contratos mais previsíveis são condição para ampliar investimentos em frota, infraestrutura e tecnologia.

A possibilidade de participação conjunta dos entes federativos também foi destacada. O artigo 27 permite que União, estados, Distrito Federal e municípios estabeleçam, de forma independente ou consorciada, programas de custeio da operação para conceder benefícios tarifários, ampliar o nível de serviço ou realizar ajustes operacionais, utilizando subsídios ou subvenções orçamentárias. O artigo 28 preserva possibilidades de participação da União em programas voltados ao desenvolvimento institucional, à melhoria da prestação dos serviços, a programas sociais, ao custeio de atividades e equipamentos e ao alcance de metas de desempenho.

Bicalho chamou ainda atenção para a possibilidade de utilização da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) incidente sobre combustíveis no financiamento do transporte coletivo. Embora tenha havido veto a um dispositivo que estabelecia destinação específica de parte da arrecadação, a possibilidade de utilização desses recursos para o setor permanece prevista na legislação.

A conclusão do diretor da NTU foi direta: o Marco Legal oferece mecanismos, mas não os transforma automaticamente em política pública. Cabe agora aos governos e ao setor privado construir os programas e instrumentos capazes de efetivar essas possibilidades.

Recuperar o passageiro

Se Bicalho concentrou sua exposição nos instrumentos jurídicos e financeiros, Richelle deslocou o debate para o resultado que esses instrumentos precisam produzir: a recuperação da demanda. Para ela, a perda de passageiros observada nos últimos anos não será revertida por uma única medida. É necessário um conjunto de ações capaz de atacar preço, tempo de viagem, qualidade e condições de operação.

A separação entre tarifa pública e remuneração do operador aparece novamente como elemento essencial. Na avaliação de Richelle, não é sustentável manter exclusivamente com o operador o risco associado à demanda. A modicidade tarifária precisa ser compatibilizada com uma estrutura de remuneração que permita preservar a qualidade do serviço, enquanto outras fontes de financiamento complementam a receita necessária à operação. Entre as possibilidades citadas estão receitas extratarifárias, mecanismos de cobrança associados à mobilidade e a taxação de aplicativos.

Richelle apontou que a busca por rapidez está entre os fatores que levam usuários a abandonar o transporte coletivo, inclusive em favor das motocicletas. Por isso, o financiamento não pode ser tratado de maneira dissociada da infraestrutura e da operação.

A diretora da Semove resumiu sua proposta em três pilares: modicidade tarifária, previsibilidade proporcionada pela infraestrutura e qualidade do serviço. O passageiro precisa pagar um valor que possa suportar, saber quanto tempo levará para chegar ao destino e encontrar um serviço confortável e confiável.

A infraestrutura necessária para isso não depende apenas de grandes obras. Faixas exclusivas para ônibus podem produzir ganhos expressivos de velocidade e regularidade com investimentos relativamente baixos. Ônibus, sistemas sobre trilhos e outros serviços de maior capacidade precisam funcionar como uma rede integrada. Não basta investir em um eixo estruturante se o passageiro não consegue chegar a ele de maneira eficiente.

A modernização tecnológica é necessária, mas não resolve isoladamente os problemas estruturais do transporte coletivo. Um sistema pode ser eletrificado e digitalizado e continuar pouco atrativo se tiver tarifas elevadas, viagens imprevisíveis, baixa qualidade e pouca prioridade no espaço viário.

Richelle também criticou políticas públicas contraditórias. Segundo ela, não faz sentido estimular simultaneamente o transporte coletivo e a aquisição de motocicletas como alternativa de deslocamento. A migração para as motos, além de retirar passageiros do transporte público, produz impactos sobre saúde pública, previdência e segurança viária, pelo número de acidentes em que estão envolvidas.

O custo das gratuidades

Sandra Holanda de França acrescentou outra dimensão ao debate: o financiamento público precisa estar associado a planejamento e responsabilidade institucional. Essa preocupação levou à tentativa de superar o modelo tradicional em que a queda da demanda provoca aumento de tarifa, que por sua vez provoca nova perda de passageiros. Para romper esse ciclo, o novo desenho precisa incorporar fontes alternativas de financiamento e indicadores de qualidade associados aos contratos e à remuneração.

A secretária destacou especialmente o potencial das receitas extratarifárias. Ela reconheceu que o aporte público é necessário e que o usuário precisa desse apoio, mas questionou a transferência de recursos para municípios que não cumprem sequer suas obrigações básicas de planejamento.

Segundo dados do Ministério das Cidades citados por Sandra, apenas 20,9% dos municípios com mais de 20 mil habitantes haviam elaborado seus planos de mobilidade urbana até 2026, apesar de a exigência existir desde 2015. Entre os municípios com mais de 250 mil habitantes, a proporção se aproxima de 80%.

A questão não é negar o subsídio, mas discutir as condições para recebê-lo. Recursos públicos para manter o transporte coletivo devem vir acompanhados de planejamento local, capacidade de gestão e cumprimento das responsabilidades previstas na legislação. Sandra também propôs retirar do orçamento da mobilidade parte das gratuidades que são, na realidade, políticas públicas de outras áreas.

Do subsídio ao resultado

A fala de Marcos Daniel Souza dos Santos levou o debate para o passo seguinte: como demonstrar que o dinheiro colocado no transporte coletivo está produzindo o resultado esperado.

Para o secretário nacional de mobilidade urbana, não basta que o Marco Legal seja formalmente cumprido. A lei precisa chegar ao território e produzir efeitos concretos para o usuário. Isso exige dados, equipes qualificadas, planejamento e instrumentos capazes de transformar informação em decisões de política pública.

O Ministério das Cidades trabalha na reformulação do sistema de informações de mobilidade urbana e na construção de uma plataforma nacional alimentada por dados já produzidos nos sistemas locais, como GPS, GTFS e bilhetagem. A intenção é utilizar essas informações para produzir evidências sobre o funcionamento do transporte e permitir que os recursos destinados ao setor sejam relacionados aos resultados efetivamente entregues à sociedade.

A base de dados, contudo, não será útil se os municípios não tiverem capacidade técnica para utilizá-la. Marcos Daniel fez um apelo aos gestores para que reforcem suas equipes. Prefeituras precisam ter profissionais capazes de tratar dados, modelar contratos, dialogar com operadores e empresas de tecnologia e justificar tecnicamente a necessidade de recursos.

O dado deve servir para modelar novas concessões, revisar contratos, dimensionar custos, justificar subsídios e avaliar a prestação do serviço. A ideia é substituir decisões baseadas apenas em estimativas ou pressões circunstanciais por uma gestão apoiada em evidências.

Esse processo também depende de planejamento de longo prazo. Gestores, secretários e governos mudam, mas os sistemas de transporte permanecem. Por isso, planos de mobilidade precisam estabelecer um norte que sobreviva às mudanças administrativas e seja atualizado sem perder seus objetivos centrais.

O planejamento não pode ficar restrito à contratação de ônibus, metrôs ou BRTs. É necessário organizar o território, incluindo estacionamento, faixas exclusivas, circulação de bicicletas, deslocamentos a pé, micromobilidade e transporte individual. A ocupação urbana influencia diretamente os contratos, os custos e a possibilidade de alcançar as metas estabelecidas para o transporte.

Nesse contexto, segundo o secretário, o governo federal está construindo um Plano Nacional de Mobilidade Urbana. A intenção é estabelecer uma diretriz nacional de longo prazo capaz de orientar as políticas públicas e preservar objetivos estratégicos mesmo diante das mudanças de governo.

O ponto mais ambicioso da proposta está na vinculação entre financiamento e qualidade. Marcos Daniel defendeu referências nacionais para parâmetros como pontualidade, frequência, conforto e satisfação do usuário. Esses indicadores podem servir de base para contratos e mecanismos de remuneração por desempenho.

A mudança é significativa. O recurso público deixa de ser concebido apenas como forma de fechar a conta do sistema e passa a ser associado à entrega de determinados resultados. O desafio é definir o que é qualidade, como medi-la, quanto custa e como remunerar o desempenho. O Brasil, entretanto, não parte do zero: há cidades, contratos, operadores e tecnologias que já trabalham com mecanismos desse tipo e podem servir como referência.

A União, nesse modelo, não teria apenas a função de transferir recursos. Os programas federais de renovação de frota e investimentos em infraestrutura precisam ser aperfeiçoados e podem incorporar também o apoio à operação, desde que associado a objetivos claros. A finalidade não deve ser simplesmente cobrir uma conta, mas entregar qualidade, desempenho e metas à sociedade.

Uma mudança de lógica

As quatro exposições, embora partissem de posições diferentes, convergiram para uma mudança mais ampla na forma de pensar o transporte coletivo. Bicalho apresentou os instrumentos jurídicos e financeiros; Richelle colocou a recuperação do passageiro no centro; Sandra chamou atenção para planejamento, responsabilidade institucional e lastro das gratuidades; e Marcos Daniel acrescentou dados, indicadores e capacidade de gestão como condições para transformar recursos em resultados.

A discussão, portanto, não se encerra na pergunta sobre quem deve pagar pelo transporte público. A questão passa a ser como construir um sistema no qual o usuário não arque sozinho com o custo do serviço, o operador não assuma sozinho o risco da demanda e o poder público não transfira recursos sem exigir planejamento, transparência e qualidade

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