Nova lógica de financiamento, a saída para a perda de passageiros do transporte coletivo

A perda de passageiros pelo transporte coletivo brasileiro não é mais um problema conjuntural nem pode ser explicada apenas pelos efeitos da pandemia. Ela resulta de um processo estrutural, que se prolonga há mais de uma década e, segundo os participantes de um dos painéis do Seminário Nacional NTU, realizado agora em agosto, durante a Lat.Bus 2026, precisa ser enfrentado com uma mudança na própria lógica de financiamento do serviço.

A discussão deslocou o foco da busca por recursos para cobrir déficits para a construção de um modelo permanente capaz de financiar a operação, sustentar investimentos e recuperar a qualidade do transporte.

O painel reuniu Francisco Christovam, diretor-presidente da NTU, que também atuou como mediador; Ana Patrizia Lira, diretora-presidente da ANPTrilhos; Sérgio Avelleda, ex-secretário municipal de Mobilidade e Transporte de São Paulo e sócio fundador da Urucuia Mobilidade Urbana; Ogeny Pedro Maia Neto, presidente da URBS Curitiba e do Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes de Mobilidade Urbana; e Matteus Freitas, diretor de Mobilidade Urbana da NTU.

A conclusão que atravessou as cinco intervenções foi que o modelo sustentado essencialmente pela tarifa paga pelo passageiro perdeu capacidade de garantir simultaneamente acessibilidade, qualidade, renovação de frota, investimentos em infraestrutura e equilíbrio econômico dos sistemas. Mais do que colocar recursos pontuais no transporte, seria necessário estabelecer uma política nacional de financiamento que reconheça o serviço como infraestrutura essencial das cidades.

Dados mostram a situação

Christovam abriu a discussão apresentando dados do recém-lançado Anuário NTU, produzido a partir de informações de sistemas representativos do transporte coletivo urbano por ônibus. Segundo ele, os dados mostram uma queda sistemática da demanda desde 2013. A pandemia produziu uma distorção importante na série histórica, mas não explica o comportamento posterior: mesmo depois da retomada das atividades, a demanda continuou abaixo dos níveis anteriores e manteve a trajetória de queda.

O fenômeno também aparece no transporte sobre trilhos. A constatação, portanto, não seria de uma crise específica do ônibus, mas de uma perda de atratividade dos modos coletivos diante do crescimento do transporte individual.

A mudança na divisão modal ajuda a explicar a dimensão do problema. Na série apresentada por Christovam, a participação do ônibus teria caído de 45% para 31% entre 2017 e 2024, enquanto o automóvel passou de 22% para 31%. Motocicletas e aplicativos também ampliaram sua participação. Ao mesmo tempo, parte dos usuários que permanece no transporte coletivo não necessariamente está fidelizada ao sistema: uma parcela significativa continua utilizando o serviço por não dispor de alternativa.

Esse dado é particularmente importante porque indica que a recuperação da demanda é possível, desde que o transporte coletivo volte a oferecer condições competitivas. Cristóvão citou pesquisa da CNT realizada em parceria com a NTU segundo a qual 63% dos passageiros que migraram do transporte coletivo para o individual poderiam voltar ao sistema. Para isso, porém, seriam necessárias mudanças nos itinerários, redução do tempo de viagem, melhoria do conforto e preços mais adequados.

A questão financeira está diretamente ligada a essas condições. Segundo Christovam, quando a remuneração paga ao operador não cobre adequadamente os custos do serviço, a empresa precisa escolher onde reduzir despesas. Combustível, salários, manutenção e peças são gastos dos quais não há como simplesmente abrir mão. A renovação da frota, portanto, acaba sendo adiada.

O resultado é uma frota envelhecida, com custos de manutenção mais elevados e menor capacidade de oferecer ao passageiro um serviço de qualidade. Para o dirigente da NTU, não há como resolver esse problema apenas com linhas de crédito para compra de veículos. É necessário criar condições econômicas para que os operadores tenham capacidade de assumir esses financiamentos.

A mesma lógica se aplica à infraestrutura. Corredores, terminais, sistemas viários e outras estruturas necessárias ao funcionamento do transporte dependem, em grande medida, de investimentos públicos. Sem elas, mesmo um veículo novo e tecnologicamente avançado não consegue produzir toda a qualidade esperada.

Christovam chamou atenção especialmente para a eletrificação. Um ônibus elétrico custa muito mais que um equivalente a diesel e, se for colocado para operar em um ambiente congestionado, sem infraestrutura adequada para garantir velocidade e regularidade, parte do investimento perde sua finalidade. Daí a expressão utilizada pelo dirigente: em determinadas situações, corre-se o risco de apenas produzir um “congestionamento verde”, substituindo a tecnologia do veículo sem transformar as condições de circulação.

O diagnóstico desemboca em uma questão mais ampla: o baixo nível de investimento em transporte coletivo. Segundo os dados apresentados no painel, o investimento em transporte teria saído de aproximadamente 0,15% do PIB, atingido 0,24% e posteriormente recuado, chegando a uma média próxima de 0,10%. Para Christovam, a distância em relação a outras políticas públicas evidencia que o transporte ainda não possui o mesmo tratamento institucional dado a serviços essenciais como educação e saúde.

Três eixos

É justamente nesse ponto que aparece a mudança proposta pela NTU. O novo marco legal do transporte coletivo estabelece a separação entre tarifa pública, paga pelo usuário, e remuneração necessária para a prestação do serviço. A separação resolve uma questão conceitual e contratual, mas cria outra: quem pagará a diferença entre aquilo que o passageiro consegue pagar e aquilo que custa produzir o serviço?

A proposta apresentada no seminário parte da ideia de distribuir essa responsabilidade entre diferentes fontes e políticas públicas. Na estimativa inicial da NTU, o novo Vale-Transporte do Trabalhador -- o primeiro eixo da proposta – poderia responder por 45% a 55% da arrecadação necessária ao custeio; o financiamento das gratuidades pelas áreas responsáveis pelas respectivas políticas públicas, por 25% a 35%; e o Vale-Transporte Social, por 5% a 15%. Ainda restaria uma parcela estimada em cerca de 15% a ser coberta por outras fontes.

Criado há quatro décadas, o Vale-Transporte já chegou a responder por 55% da arrecadação dos sistemas e hoje representa cerca de 30% na média nacional. A proposta é recuperar parte dessa importância, fazendo o instrumento responder por 45% a 55% do custeio.

O segundo eixo é retirar da tarifa paga pelo usuário o peso das gratuidades cuja origem está em políticas públicas específicas. O deslocamento de estudantes deveria ser financiado por recursos da educação; o atendimento relacionado à saúde, por recursos da saúde; e as gratuidades vinculadas à assistência social deveriam ter fonte correspondente. A lógica é que o passageiro pagante não seja responsável por financiar, por meio de sua passagem, políticas públicas destinadas a outros grupos.

O terceiro eixo é a criação de um Vale-Transporte Social, destinado à população vulnerável. A justificativa apresentada é que programas de transferência de renda garantem a subsistência das famílias, mas não necessariamente asseguram os recursos necessários para que essas pessoas se desloquem para procurar emprego, estudar, acessar serviços ou desenvolver atividades econômicas.

A proposta, contudo, não foi apresentada como um modelo acabado. Christovam ressaltou que os estudos ainda estão abertos a contribuições e que sua implantação exigiria mudanças legislativas. A intenção da NTU é iniciar uma discussão capaz de aperfeiçoar a proposta e transformá-la em uma política nacional.

Integração modal

Ana Patrizia Lira ampliou o diagnóstico para o transporte sobre trilhos e defendeu que ônibus e sistemas ferroviários sejam tratados de maneira complementar. Para ela, a recuperação do transporte coletivo depende de investimentos nos dois segmentos, porque o passageiro não escolhe um modo isoladamente: ele precisa de uma rede capaz de oferecer deslocamentos eficientes.

A dirigente da ANPTrilhos também destacou a relação entre investimento e demanda. A construção de novas linhas pode retirar passageiros do transporte individual e ampliar a utilização do transporte coletivo. O exemplo citado foi a Linha 6-Laranja, em São Paulo, que, quando estiver em pleno funcionamento, deverá acrescentar pelo menos 650 mil passageiros por dia ao sistema.

Para Ana Patrícia, porém, investimento em infraestrutura não é suficiente. É preciso também garantir recursos para operação, manutenção e qualidade. Ela resumiu o problema como uma “espiral da morte”: menos passageiros significam menor arrecadação; menor arrecadação reduz a capacidade de investimento; a redução dos investimentos afeta a qualidade; e a piora da qualidade provoca nova perda de passageiros.

A questão ultrapassa, segundo ela, a mobilidade. O transporte é condição para o exercício de outros direitos. Sem deslocamento, o cidadão tem dificuldade para acessar educação, saúde, lazer e oportunidades de trabalho. Por isso, investir no transporte coletivo deveria ser entendido como investimento na própria cidade, e não simplesmente como despesa para garantir o deslocamento diário.

Ana Patrizia defendeu ainda a ampliação das receitas extratarifárias, incluindo cobrança pelo estacionamento, exploração comercial e outras possibilidades. Mas ressaltou que estados e municípios já se encontram próximos do limite de sua capacidade de subsidiar os sistemas. Por isso, a União precisa assumir uma responsabilidade maior no financiamento.

O transporte e outros serviços públicos

Sérgio Avelleda levou o debate para a comparação com outros serviços públicos. Segundo ele, educação, saúde, segurança e transporte coletivo são serviços essenciais, mas somente o transporte não dispõe de um modelo estável de financiamento baseado na articulação entre União, estados e municípios.

A solução, em sua avaliação, passa justamente pela construção dessa cooperação interfederativa. O marco legal pode abrir espaço para um modelo semelhante ao existente em outras políticas públicas, no qual diferentes níveis de governo compartilham responsabilidades e recursos.

Avelleda, porém, chamou atenção para uma contradição das atuais políticas públicas: enquanto o poder público investe no transporte coletivo, também adota medidas que estimulam o transporte individual motorizado. Ele citou incentivos à aquisição de motocicletas e linhas de financiamento destinadas a veículos utilizados por plataformas de aplicativos, apontando uma contradição das políticas públicas: ao mesmo tempo em que governos subsidiam o transporte coletivo, também estimulam modos individuais que concorrem com ele.

Na sua avaliação, o transporte coletivo regulado enfrenta uma concorrência desigual com serviços que têm menos obrigações, não arcam com os mesmos custos e não estão submetidos às mesmas exigências de prestação universal. Ele defendeu, por isso, uma revisão do tratamento regulatório dado aos aplicativos.

A crítica não se limitou à concorrência. Avelleda também apontou que o próprio setor de transporte coletivo não comunica adequadamente seus benefícios. Sistemas públicos recebem recursos para custeio, mas praticamente não há investimento equivalente em comunicação para mostrar ao cidadão as vantagens de utilizar ônibus e trilhos. Enquanto isso, os concorrentes investem em publicidade e comunicação permanente. Ele citou São Paulo, onde o subsídio anual ao transporte público chega a cerca de R$ 6,5 bilhões, mas, sublinhou, não há investimento equivalente em comunicação das vantagens do sistema.

Outro elemento apontado por Avelleda foi o uso do espaço urbano. Em cidades onde a maior parte do espaço viário é destinada ao automóvel, o transporte coletivo perde velocidade e atratividade. A mudança da matriz de deslocamentos, portanto, exigiria também uma mudança na prioridade dada ao espaço público.

Em São Paulo, citou Avelleda, cerca de 90% dos 17 mil quilômetros de vias são destinados ao automóvel, que transporta aproximadamente 35% das pessoas. Em cidades onde a maior parte do espaço viário é destinada ao automóvel, o transporte coletivo perde velocidade e atratividade.

O papel dos municípios

Ogeny Pedro Maia Neto trouxe ao debate a perspectiva dos municípios. Ele concordou com a necessidade de um financiamento compartilhado e destacou que o problema do custeio precisa ser enfrentado de maneira permanente.

Para o dirigente, não adianta ampliar o financiamento para compra de ônibus ou infraestrutura se o sistema não tiver recursos para pagar a operação. Um financiamento reembolsável pode aumentar a capacidade de investimento no curto prazo, mas, sem remuneração adequada, transforma-se em aumento dos custos do sistema e pode alimentar novamente a espiral de perda de passageiros.

A defesa de Ogeny é, portanto, de um financiamento tripartite, envolvendo municípios, estados e União. Para ele, o financiamento federal do custeio é necessário para que o transporte coletivo consiga oferecer qualidade sem transferir todo o peso para a tarifa.

Ele também chamou atenção para a implementação do novo marco legal. Os municípios terão de produzir indicadores, fornecer dados e alimentar o Sistema de Informações de Mobilidade Urbana, o SIMU, de âmbito nacional. Para que isso funcione, porém, será necessário estabelecer uma relação mais transparente entre poder público e operadores, inclusive para garantir o acesso aos dados de bilhetagem e operação.

A existência de uma base nacional de informações também é importante para outra questão: a distribuição dos recursos. Não basta criar uma fonte federal; será necessário estabelecer critérios capazes de determinar quanto cada sistema receberá e quais indicadores deverão ser considerados. Ogeny lembrou que, em 2022, dos R$ 2,5 bilhões disponibilizados pelo governo federal para os sistemas, R$ 1 bilhão acabou devolvido por dificuldades na distribuição dos recursos.

O presidente do Fórum Nacional de Secretários defendeu a derrubada dos vetos que retiraram do marco legal mecanismos de custeio, entre eles uma fonte relacionada à contribuição sobre combustíveis e a possibilidade de atribuir às áreas finalísticas o financiamento das gratuidades.

Crise histórica

Matheus Freitas encerrou a rodada de manifestações retomando a dimensão histórica da crise. Segundo ele, os dados da NTU, da ANPTrilhos, de pesquisas de origem e destino e de estudos do Ipea mostram que a fuga do transporte coletivo ocorre há mais de três décadas.

Ele chamou atenção para um aspecto especialmente preocupante: mesmo entre os passageiros que ainda utilizam o transporte coletivo, muitos permanecem no sistema porque não têm alternativa. Isso significa que parte da demanda considerada “cativa” pode migrar assim que surgir uma oportunidade.

Segundo a pesquisa citada por Matheus Freitas, 52% dos usuários que permanecem exclusivamente no transporte coletivo dizem fazê-lo porque essa é sua única opção. Isso significa que parte da demanda ainda considerada cativa também pode migrar caso encontre uma alternativa mais atraente.

Os dados sobre a migração modal também mostram que o problema não pode ser reduzido à tarifa. Automóveis, motocicletas e aplicativos ganharam participação justamente porque oferecem atributos valorizados pelo usuário, como velocidade, disponibilidade, cobertura e atendimento mais próximo da origem e do destino.

Para Freitas, o financiamento precisa permitir que o transporte coletivo dê um salto de qualidade. O subsídio não deve ser utilizado apenas para recompor pontualmente a oferta, mas para melhorar atributos do serviço. Essa política deve ser combinada com regulação adequada dos aplicativos e com uma gestão mais eficiente da mobilidade.

A fala de Freitas reforçou ainda outro argumento presente no painel: a migração para o transporte individual produz custos que não aparecem diretamente na tarifa. Automóveis, motocicletas e aplicativos ganharam participação porque oferecem atributos valorizados pelo usuário, como cobertura, atendimento porta a porta, pontualidade, rapidez e conforto.

Menos congestionamentos e mais mobilidade

Com todos os argumentos postos, ficou evidente que a discussão sobre financiamento do transporte coletivo acaba sendo também uma discussão sobre qual cidade o poder público pretende financiar. Aplicar recursos no transporte coletivo pode significar reduzir congestionamentos, melhorar a mobilidade, ampliar o acesso a oportunidades e reduzir custos sociais associados ao transporte individual.

O painel, nesse sentido, apresentou uma mudança importante de perspectiva. A pergunta já não é apenas quanto dinheiro deve ser colocado no transporte público para impedir que os sistemas entrem em crise. A questão passa a ser como organizar o financiamento para que o serviço tenha condições de recuperar passageiros e, ao mesmo tempo, cumprir sua função de infraestrutura social.

A proposta da NTU procura responder a essa questão distribuindo responsabilidades: trabalhadores e empregadores por meio de um novo Vale-Transporte; áreas finalísticas do poder público pelo custeio das gratuidades; políticas sociais pelo deslocamento da população vulnerável; e União, estados e municípios por meio de uma estrutura permanente de financiamento.

A mudança é relevante porque rompe com a ideia de que o passageiro deve ser a principal fonte de financiamento de um serviço que beneficia toda a cidade. O usuário não é apenas consumidor de uma viagem. O transporte coletivo produz efeitos sobre o mercado de trabalho, o acesso a serviços, o uso do espaço urbano, o meio ambiente e a própria produtividade das cidades.

Financiar a qualidade e a eficiência

Ao mesmo tempo, os participantes deixaram claro que simplesmente ampliar o financiamento não resolverá a crise. Os recursos precisam estar associados a qualidade, eficiência, infraestrutura, integração entre modos, regulação e prioridade ao transporte coletivo no espaço urbano.

A principal mensagem do painel, portanto, foi que financiar o transporte coletivo significa financiar sua capacidade de voltar a ser competitivo. Sem recursos permanentes, a qualidade tende a cair e os passageiros continuarão migrando para outros modos. Sem qualidade, por outro lado, o aumento do financiamento corre o risco de apenas prolongar um sistema que perde demanda.

É essa combinação que transforma a proposta de uma política de subsídio em uma discussão mais ampla sobre financiamento público. O objetivo não é apenas evitar o colapso dos sistemas existentes, mas criar as condições econômicas para que ônibus e trilhos recuperem passageiros, ampliem sua participação na mobilidade urbana e voltem a ocupar o lugar de infraestrutura essencial das cidades.

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