Mais que subsídio, transporte público precisa de um novo modelo de financiamento

O problema do financiamento do transporte público não é apenas encontrar mais dinheiro para os sistemas. É, sobretudo, redefinir quem paga, por que paga, como o recurso chega ao transporte e o que a sociedade recebe em troca.

Essa foi a principal conclusão do painel do Seminário Nacional da NTU, realizado durante a LAT.BUS 2026, que reuniu Flávio Chevis, CEO da Addax e presidente do Comitê Global de Economia e Financiamento de Transportes da UITP; Jurandir Fernandes, engenheiro e professor, ex-secretário estadual paulista de transportes metropolitanos e vice-presidente honorário da UITP; Paula Manuela dos Santos, gerente de mobilidade urbana do WRI Brasil, e Diego Fuentes, gerente de planejamento e desenvolvimento da empresa chilena de transporte público Metbus S.A.

Ao longo do debate, os participantes convergiram para uma mudança de paradigma: o transporte coletivo não pode mais ser tratado como um serviço cujo custo deve ser predominantemente coberto pelo passageiro, mas como uma infraestrutura essencial que produz benefícios econômicos, sociais e ambientais para toda a cidade.

A discussão também mostrou que a mudança no financiamento não pode ser dissociada da qualidade. Mais recursos somente terão sentido se forem capazes de produzir sistemas mais rápidos, frequentes, abrangentes, confiáveis, confortáveis e eficientes, capazes de recuperar passageiros que migraram para o automóvel, para motocicletas e para os aplicativos.

A questão, portanto, não é simplesmente ampliar o subsídio ao ônibus. É construir um modelo em que diferentes beneficiários da mobilidade contribuam para o financiamento e em que os recursos sejam vinculados a uma política pública capaz de transformar a experiência do usuário.

Da tarifa ao financiamento do serviço

Flávio Chevis abriu a discussão destacando a transformação que ocorre internacionalmente na forma de financiar o transporte público. A tarifa paga pelo passageiro vem deixando de ser vista como mecanismo suficiente para equilibrar financeiramente a operação. O desafio passa a ser separar o preço cobrado do usuário do custo efetivo de produção do serviço e encontrar fontes extratarifárias capazes de cobrir a diferença.

Segundo ele, dados do Global Economic Outlook 2026, da UITP, baseado em mais de uma centena de respostas, mostram que, em média, metade do custo operacional dos sistemas pesquisados já é coberta por fontes extratarifárias. São Paulo estaria acima dessa média.

A questão brasileira, entretanto, não é simplesmente adotar uma fórmula estrangeira. Para Chevis, falta ao país uma cultura institucional de financiamento permanente do transporte público. Em diversos países europeus, governos incorporaram historicamente o financiamento do transporte como parte de suas responsabilidades. No Brasil, a discussão ainda costuma aparecer como uma solução emergencial para cobrir déficits municipais.

Chevis também chamou atenção para a necessidade de separar Capex, associado à infraestrutura e à expansão, de Opex, relacionado à operação e à manutenção cotidiana. O Brasil consegue mobilizar recursos de instituições como BNDES, BID, Banco Mundial, AFD e KfW para grandes investimentos, mas encontra mais dificuldades para garantir fontes permanentes para o custeio.

Uma alternativa mencionada foi a utilização de mecanismos de captura da valorização imobiliária provocada pelos investimentos em transporte. A experiência da Elizabeth Line – linha sobre trilhos de alta capacidade que atravessa Londres e arredores, inaugurada em maio de 2022 – foi citada como exemplo de utilização de recursos associados à valorização de empreendimentos beneficiados pela nova infraestrutura. A lógica é fazer com que parte do valor econômico criado pela mobilidade retorne ao próprio sistema que produziu esse benefício.

O automóvel também é subsidiado

Paula Manuela dos Santos ampliou a discussão ao questionar uma premissa frequentemente presente no debate público: a de que somente o transporte coletivo é subsidiado.

As cidades destinam recursos públicos à construção e manutenção das vias utilizadas pelos automóveis e também arcam com custos relacionados à poluição, aos sinistros de trânsito e a outras externalidades provocadas pelo transporte individual. Ou seja, há um volume significativo de recursos públicos sustentando um modelo de mobilidade que não é o transporte coletivo.

Paula citou estudo do WRI que analisou uma cidade brasileira de aproximadamente um milhão de habitantes. Segundo ela, os gastos com infraestrutura viária, manutenção e fiscalização correspondiam a uma fração dos custos gerados pelas externalidades do transporte individual. No exemplo apresentado, para cada unidade investida haveria cerca de três unidades de custos associados às externalidades.

O exemplo não foi apresentado como proposta específica de política tributária, mas como forma de demonstrar a ordem de grandeza envolvida. A questão central, segundo Paula, é que os custos do transporte individual são socializados, enquanto os benefícios do transporte coletivo não são adequadamente incorporados à conta pública.

O ônibus produz benefícios que ultrapassam o usuário que está dentro do veículo: reduz emissões, diminui sinistros, amplia o acesso ao emprego, à educação e à saúde e permite que a cidade funcione com menor dependência do automóvel.

Daí a necessidade de mudar o paradigma: o transporte público deve deixar de ser entendido apenas como um serviço para quem o utiliza e passar a ser reconhecido como um benefício para toda a sociedade.

Diversificar as fontes

A consequência dessa mudança é a necessidade de diversificar as fontes de financiamento. Paula apresentou três grandes grupos. As fontes diretas incluem tarifa, estacionamento e pedágio urbano. As indiretas podem envolver empregadores e atividades econômicas ou imobiliárias beneficiadas pela mobilidade. E há as fontes gerais, provenientes dos governos, fundos e programas públicos.

A ideia não é encontrar uma fonte única capaz de resolver todos os problemas, mas construir uma combinação que torne o sistema menos vulnerável a oscilações de demanda, crises fiscais e mudanças econômicas.

A diversificação, entretanto, precisa estar associada à melhoria da qualidade. Se a sociedade for chamada a contribuir, deverá perceber resultados em frequência, eficiência, conforto e qualidade do serviço. Essa conexão entre financiamento e qualidade apareceu como uma das principais convergências do painel.

O passageiro deixou de ser cativo

Jurandir Fernandes levou a discussão para o lado da oferta. Para ele, não basta resolver a equação financeira se o transporte continuar oferecendo um serviço pouco competitivo.

A experiência internacional mostra, em sua avaliação, que qualidade precisa ser traduzida em atributos concretos: tempo de viagem, velocidade comercial, frequência, cobertura, confiabilidade, conforto, acessibilidade e informação.

Um dos problemas é que muitas redes continuam estruturadas para uma configuração urbana que já mudou. A expansão de novas centralidades, o crescimento do comércio e dos serviços nos bairros e a transformação dos padrões de deslocamento alteraram a geografia das viagens.

Os dados de bilhetagem, segundo Fernandes, oferecem instrumentos para compreender essa nova realidade e redesenhar os sistemas. Em vez de depender exclusivamente de pesquisas domiciliares tradicionais, os gestores podem utilizar informações reais de deslocamento para identificar como a população está se movimentando.

Jurandir chamou atenção ainda para a diferença entre frequência e cobertura. Há usuários que não têm dificuldade em pagar a tarifa, mas não utilizam o transporte coletivo porque a rede não chega aos lugares onde precisam ir. Para ele, o desafio não é apenas aumentar a oferta nos corredores de maior demanda, mas encontrar o equilíbrio entre frequência e cobertura territorial.

A modernização da bilhetagem também faz parte dessa transformação. Ao citar experiências europeias, Jurandir destacou a integração entre redes e sistemas de pagamento e o avanço do chamado ‘account-based ticketing’. A tendência, segundo ele, é que o cartão tradicional perca espaço para o celular e o próprio cartão bancário como instrumentos de acesso ao transporte.

Essa adaptação tornou-se ainda mais urgente porque, para Fernandes, acabou o mito do passageiro cativo. O usuário passou a contar com múltiplas alternativas. Aplicativos, transporte sob demanda e outros serviços introduziram uma concorrência que não existia na mesma intensidade.

Ele citou o caso de Itajubá (MG) como exemplo de cidade média em que um serviço local de transporte sob demanda consegue disputar diretamente com o transporte público convencional. Segundo Jurandir, corridas de cerca de R$ 10 a R$ 12 podem ser compartilhadas por três passageiros, reduzindo o custo individual para algo entre R$ 3 e R$ 5. O serviço, baseado em plataforma local, cobra uma taxa muito inferior à de grandes aplicativos. A experiência, para ele, mostra como o transporte porta a porta já entrou na disputa pelo passageiro mesmo em cidades de menor porte. A consequência é direta: um serviço ruim pode perder até mesmo o passageiro de menor renda.

A nova geografia urbana exige novas redes

Fernandes também chamou atenção para uma transformação menos evidente: a geografia econômica das cidades está mudando.

O avanço de atividades econômicas nos próprios bairros — comércio, prestação de serviços, cuidados pessoais, pequenos negócios e trabalho autônomo — reduz a necessidade de deslocamentos exclusivamente radiais em direção ao centro. Esse fenômeno exige redes mais flexíveis e adaptadas às novas centralidades.

Para o especialista, isso demanda coragem política dos municípios. Alterar sentidos de circulação, implantar binários, retirar espaço do automóvel e reorganizar a rede podem gerar resistência, mas são medidas necessárias para adaptar a cidade. Jurandir criticou a hesitação de gestores diante até de mudanças simples na circulação viária e defendeu que os municípios tenham coragem para testar soluções e enfrentar resistências quando elas forem necessárias para melhorar a mobilidade.

A prioridade ao transporte coletivo, porém, precisa ser acompanhada de cuidado com os efeitos urbanos. Fernandes alertou para o risco de gentrificação associado a investimentos de mobilidade que valorizem excessivamente determinadas áreas e acabem expulsando moradores de menor renda.

Recursos precisam chegar ao sistema

No fechamento do debate, Jurandir retomou a dimensão institucional do financiamento. Para ele, o Brasil já acumulou diagnósticos suficientes. O marco legal, os estudos do BNDES e o levantamento da CNT oferecem informações e projeções que poderiam ser transformadas em programas e projetos. O desafio agora é sair da fase de diagnóstico e entrar na execução.

Um dos obstáculos apontados é a ausência ou fragilidade das autoridades metropolitanas em grande parte das regiões urbanas. Sem uma estrutura capaz de coordenar municípios, redes e fontes de financiamento, torna-se difícil transformar investimentos isolados em política integrada.

Outro ponto é a necessidade de fontes vinculadas. Na avaliação de Jurandir, não basta criar uma fonte de recursos para o transporte se o dinheiro puder ser incorporado ao caixa geral do Tesouro e disputar recursos com as demais despesas públicas. É necessário criar mecanismos que garantam que os valores destinados ao setor sejam efetivamente preservados para a operação e os investimentos, inclusive por meio de fundos específicos.

A preocupação não é apenas com a existência do dinheiro, mas com sua governança. Jurandir relacionou ainda essas mudanças ao novo marco legal da mobilidade, que, segundo ele, já incorpora questões como qualidade e velocidade do serviço, integração e transparência de dados, previstas, respectivamente, nos artigos 31, 9º e 14. Para o especialista, o novo arcabouço articula regras pelas quais o setor vem lutando há anos.

Financiamento como política de justiça social

Paula acrescentou uma dimensão política à discussão. Se o transporte coletivo é uma infraestrutura da qual toda a sociedade se beneficia, seu financiamento deve ser tratado como uma política de justiça social.

Ela estabeleceu uma comparação com o Sistema Único de Saúde (SUS): mesmo quem não utiliza diretamente o sistema reconhece que existe um benefício social em sua existência e aceita que ele seja financiado coletivamente. A mesma lógica, em sua avaliação, deveria ser aplicada ao transporte público.

A mudança de narrativa é fundamental para criar legitimidade para novas fontes de recursos. Em vez de apresentar o subsídio como um favor ao passageiro ou como uma transferência para empresas operadoras, é necessário mostrar o retorno que o transporte coletivo produz para toda a cidade.

Paula também defendeu projetos demonstrativos que combinem financiamento, eficiência operacional e tecnologia embarcada e produzam resultados visíveis. Experiências concretas podem demonstrar o valor social dos investimentos e ajudar a impulsionar projetos maiores.

Chile mostra como separar tarifa e remuneração

A experiência chilena apresentada por Diego Fuentes deu ao debate uma dimensão prática. Segundo Fuentes, o transporte coletivo passou por uma transformação que envolveu formalização, organização empresarial e criação de mecanismos permanentes de financiamento.

Em Santiago, a remuneração do operador deixou de depender diretamente da quantidade de passageiros pagantes. O poder público estabelece o plano operacional e remunera a prestação do serviço de acordo com parâmetros como frequência e cumprimento da programação. Essa separação permite que a tarifa seja uma decisão de política pública, enquanto a remuneração do operador esteja associada à prestação efetiva do serviço.

Fuentes também destacou o papel da escala. A organização empresarial permite racionalizar operações, melhorar condições de trabalho, incorporar tecnologia e criar condições para investimentos de maior porte.

Para Fuentes, essa transformação depende também da formalização do setor. Sistemas baseados em pequenos operadores informais podem atender a determinados mercados, mas não oferecem a mesma capacidade de planejamento, padronização, cumprimento de normas, organização trabalhista e acesso a financiamento de estruturas empresariais de maior escala. A profissionalização, portanto, aparece como parte da própria construção de um sistema financiável e capaz de evoluir tecnologicamente.

O modelo também ajudou a viabilizar a eletrificação. A experiência da Metbus, apresentada por Fuentes, chegou a cerca de 950 ônibus elétricos, mostrando como escala e estrutura empresarial podem facilitar o financiamento de veículos e infraestrutura.

Um dos elementos decisivos é que o financiamento pode considerar o conjunto do projeto — ônibus, carregadores, manutenção, operação e infraestrutura — e não apenas a aquisição do veículo. A participação pública reduz riscos e, ao reduzir o risco do projeto, pode melhorar suas condições financeiras.

A experiência também mostra que a eletrificação não pode ser tratada apenas como compra de ônibus. Para Fuentes, é necessário considerar simultaneamente veículos, infraestrutura de recarga, manutenção, operação, capacitação e desenho dos serviços. A escala e soluções de infraestrutura adaptadas às condições locais são determinantes para reduzir custos e permitir que a transição avance.

O “fundo espelho” e a descentralização

Outra experiência chilena citada por Fuentes foi a criação de um fundo espelho para evitar a concentração dos recursos de transporte em Santiago.

A legislação estabeleceu que, para cada recurso destinado ao financiamento do transporte público da capital, deveria haver valor equivalente destinado às demais cidades. O mecanismo ajudou a levar projetos de eletrificação a municípios menores, com frotas de dezenas de ônibus.

A experiência é particularmente relevante para o Brasil porque demonstra que a discussão sobre financiamento também envolve equidade territorial. Uma política nacional de transporte público não pode concentrar recursos apenas nos maiores sistemas.

Fuentes também destacou a importância da prioridade viária. Em Santiago, corredores segregados praticamente dobram a velocidade comercial em determinados contextos e tornam o tempo de viagem mais previsível. Mas retirar espaço do automóvel para destiná-lo ao transporte coletivo continua sendo uma decisão politicamente difícil.

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