Lisboa mostra como integração institucional pode transformar o transporte metropolitano

A transformação do transporte metropolitano exige uma autoridade pública capaz de integrar municípios, modos de transporte, tarifas, planejamento, operação, tecnologia e financiamento. Esse é um dos principais pontos apresentados por Carlos Humberto de Carvalho, presidente da empresa pública Transportes Metropolitanos de Lisboa (TML), ao detalhar a experiência de estruturação da mobilidade na área metropolitana da capital portuguesa.

Segundo ele, a combinação desses elementos permitiu alterar a lógica de funcionamento do sistema, ampliar a oferta, reduzir o custo para os passageiros e aumentar a utilização do transporte coletivo.

O dirigente proferiu sua conferência durante o encontro Conexão ANPTrilhos, promovido no final de agosto, em Brasília, pela Associação Nacional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos. Os trabalhos dessa sessão foram moderados por Guilherme Ramalho, CEO do MetrôRio.

Estrutura institucional

A experiência portuguesa teve como ponto de partida a necessidade de construir uma estrutura institucional capaz de atuar sobre uma região formada por 18 municípios e cerca de 3,3 milhões de habitantes. A partir das competências atribuídas aos municípios pelo novo regime jurídico do Serviço Público de Transportes de Passageiros, em 2015, a Área Metropolitana de Lisboa passou a assumir papel central na organização do transporte rodoviário municipal e regional.

Foi nesse contexto que surgiu a TML, concebida como instrumento para colocar em prática uma política metropolitana de mobilidade. Quatro prioridades orientaram o processo: modificar o sistema tarifário, aumentar a oferta de transporte rodoviário de passageiros, estudar e planejar projetos de mobilidade e desenvolver tecnologia e inovação.

Acordo político e institucional

Segundo Carvalho, entretanto, nenhuma dessas medidas poderia avançar sem um acordo político e institucional entre os municípios e o governo. Os 18 municípios eram administrados por representantes de partidos diferentes, com interesses e prioridades próprias. Além das diferenças políticas, havia o desafio de conciliar as visões dos gestores municipais e dos operadores de transporte diante de uma nova forma de organização do sistema.

A convergência foi construída em torno de um princípio: ampliar o direito à mobilidade e, ao mesmo tempo, contribuir para o desenvolvimento das cidades e da região. A partir desse consenso, a proposta deixou de ser uma reivindicação discutida durante anos e se transformou em projeto em aproximadamente um ano e meio.

Tarifa e política pública

Uma das primeiras mudanças ocorreu no sistema tarifário. O modelo anterior era considerado caro e complexo, com bilhetes definidos individualmente pelos operadores e restritos a determinados modos e áreas territoriais. Para utilizar a rede, o passageiro precisava conhecer previamente sua estrutura para saber qual bilhete poderia usar em cada deslocamento.

A reforma criou o Navegante, um título mensal intermodal válido em todos os municípios da área metropolitana e para os diferentes modos de transporte. Mais de 80% dos tipos de bilhetes existentes anteriormente foram eliminados. O novo modelo permitiu viagens ilimitadas durante o mês e simplificou a utilização do sistema.

O preço máximo passou a ser de 40 euros para toda a região e de 30 euros para o município. Segundo Carvalho, os valores permanecem os mesmos desde a criação do sistema, em 2019. Se tivessem acompanhado a inflação, o bilhete regional estaria hoje em torno de 47 euros.

Gratuidades e descontos

A política tarifária também passou a incorporar gratuidades e descontos. Entre eles está a gratuidade para jovens de até 23 anos. A combinação de redução de preços, integração e simplificação transformou a tarifa em um instrumento de estímulo ao transporte coletivo, e não apenas em mecanismo de remuneração do serviço.

O efeito apareceu na demanda. Entre 2019 e 2025, o número de passageiros transportados com o título Navegante cresceu 59,2%. A receita tarifária aumentou 27% no mesmo período. O crescimento da demanda, porém, produziu um efeito adicional: em determinados momentos, a infraestrutura ferroviária passou a ter dificuldade para absorver a procura.

Para Carvalho, trata-se de uma consequência do próprio êxito da política. O aumento da atratividade do transporte coletivo exige capacidade correspondente de infraestrutura e oferta. No caso de Lisboa, medidas passaram a ser adotadas para ampliar a capacidade ferroviária, incluindo investimentos em infraestrutura e aquisição de novos trens.

Poder público planeja a oferta

A mudança tarifária foi acompanhada por uma transformação na organização do transporte rodoviário. Em 2019, a região lançou um concurso público internacional para a prestação do serviço. A partir daí a oferta passou a ser planejada centralmente pela TML.

A mudança alterou a relação entre autoridade pública e operadores. As empresas deixaram de determinar livremente quais linhas operar com base exclusivamente em sua conveniência operacional ou financeira. A TML passou a definir, em articulação com municípios e operadores, as linhas, rotas, horários e níveis de oferta.

O objetivo era ampliar a oferta, estender os horários e elevar os padrões de qualidade, conforto, segurança e eficiência energética dos veículos.

Planejamento permanente

A experiência também mostrou que o planejamento da rede precisa ser permanente. Um dos elementos que ganharam importância ao longo da implantação do projeto foi a comunicação com os passageiros. A proximidade com os usuários e os municípios permitiu identificar mudanças nas necessidades de deslocamento e ajustar continuamente a rede.

Segundo Carvalho, linhas e itinerários são modificados praticamente todos os meses — e, em determinadas situações, semanalmente ou até no mesmo dia. Uma nova escola, empresa ou equipamento cultural, uma obra viária ou mesmo uma ruptura de tubulação pode exigir a alteração de um percurso.

O modelo passou ainda a contar com equipes de fiscalização e auditoria, permitindo acompanhar de perto a operação e verificar o cumprimento das condições estabelecidas

Ampliação da oferta, renovação da frota

O novo modelo deu origem à Carris Metropolitana, que iniciou a operação em 2022. Uma das mudanças mais visíveis foi a adoção de uma marca e uma identidade únicas para os ônibus metropolitanos, substituindo a imagem das nove empresas que anteriormente atuavam na região.

Os resultados apresentados por Carvalho apontam crescimento expressivo da demanda. O número de passageiros aumentou 24% em 2024 e 11,5% em 2025. Ao todo, foram transportados 198 milhões de passageiros, com o crescimento mantendo-se em 2026.

A frota também passou por uma renovação profunda. A idade média dos veículos caiu de 13 anos para menos de um ano. Além da melhora nas condições de conforto e segurança, 24% dos veículos passaram a utilizar tecnologias de emissões reduzidas ou nulas, enquanto anteriormente toda a frota era movida a diesel.

A oferta anual, medida pela produção quilométrica, cresceu 72%. Outro avanço ocorreu na acessibilidade: todos os veículos passaram a ser adaptados para pessoas com mobilidade reduzida, ante apenas 24% anteriormente.

Financiamento público para a mudança

A reorganização do sistema tarifário e a expansão da oferta, segundo Carvalho, não seriam sustentáveis sem uma mudança correspondente na estrutura de financiamento. Ele destacou a necessidade de um programa de financiamento robusto, coerente e previsível.

Essa previsibilidade foi considerada essencial para que a autoridade metropolitana pudesse planejar e implementar medidas de curto e médio prazo. Inicialmente, foi criado um programa com recursos do governo central e dos municípios. A entrada do novo serviço rodoviário levou os municípios a aumentar sua participação no financiamento.

Em 2024, após estudo e propostas elaborados pela própria Área Metropolitana de Lisboa, o governo português criou um novo programa de financiamento para as autoridades de transporte. Na região de Lisboa, os recursos chegaram a cerca de 217 milhões de euros.

A dimensão dessa mudança aparece na evolução das compensações e bonificações públicas destinadas ao sistema tarifário. Elas representavam 5% em 2018 e passaram a responder por 46% em 2025.

O dado ajuda a explicar como foi possível combinar redução tarifária, gratuidades e aumento da oferta sem transferir integralmente para a tarifa o custo da expansão e da qualificação do serviço.

Planejamento integrado para além do ônibus

A atuação da TML não se limita à gestão do transporte rodoviário. A empresa também assumiu competências de planejamento e desenvolvimento da rede metropolitana e elaborou o Plano Metropolitano de Mobilidade Urbana Sustentável, com objetivos e medidas projetados até 2035.

Entre as metas apresentadas está a redução da participação do transporte individual de 56% para 40% nos próximos dois anos.

A estratégia contempla diferentes modos e infraestruturas, incluindo sistemas de transporte coletivo em sítio próprio, BRT, sistemas de VLT (Veículo Leve sobre Trilhos), expansões do metrô, novas linhas de transporte, serviços fluviais e uma rede de interfaces. Também estão previstos parques de manutenção de ônibus, ampliação dos postos de atendimento aos passageiros e fiscalização integrada dos operadores.

A lógica é tratar o sistema metropolitano como uma rede única, na qual os diferentes modos devem ser planejados de forma articulada.

Tecnologia como ferramenta de gestão

A integração também avançou sobre a dimensão tecnológica. Carvalho afirmou que a TML se tornou uma empresa de tecnologia, desenvolvendo ferramentas para controlar a operação e acompanhar o desempenho dos serviços rodoviários.

Entre as soluções estão sistemas de gestão da operação, uma biblioteca de software e APIs, tecnologia comum para validação de viagens e carregamento de bilhetes, ferramentas para coleta e tratamento de dados e aplicativos voltados aos passageiros.

Um dos aplicativos informa em tempo real a localização dos veículos e o tempo previsto para sua chegada às paradas. Também foram instalados painéis de informação ao público e desenvolvido um aplicativo para carregamento e validação do bilhete mensal.

A empresa desenvolveu ainda um modelo metropolitano de transporte para apoiar estudos de acessibilidade, mobilidade e transporte. Parte das soluções tecnológicas construídas pela TML está sendo disponibilizada para outras entidades e regiões portuguesas.

Mobilidade como direito

Ao encerrar a exposição, Carvalho resumiu a visão que orientou a experiência de Lisboa: transporte público não deve ser entendido apenas como um serviço destinado a levar pessoas de um ponto a outro. Ele conecta pessoas, oportunidades e comunidades.

Essa concepção exige convergência política e institucional entre os diferentes níveis da administração pública, garantia de acesso aos segmentos mais vulneráveis e atenção específica às pessoas com deficiência. Exige também financiamento público, política tarifária adequada, qualificação e reforço da oferta, tecnologia, comunicação e investimentos em interfaces, logística e modos ativos.

Mobilidade acessível, um direito

A experiência apresentada pelo presidente da TML sugere, assim, que a integração metropolitana não se resume à criação de um bilhete único ou à coordenação entre ônibus, metrô e trem. Ela envolve uma mudança mais profunda na forma de governar o transporte: o poder público assume a responsabilidade pelo planejamento do sistema, define a oferta em função das necessidades da população, utiliza a tarifa como instrumento de política pública e assegura, por meio do financiamento, as condições para que o serviço seja ampliado e qualificado.

Na avaliação de Carvalho, tecnologia e inovação completam esse processo ao permitir uma gestão mais integrada e uma relação mais próxima com o passageiro. O resultado pretendido é uma mobilidade mais simples, acessível e ágil.

Mais do que alterar a forma de deslocamento, a proposta apresentada em Lisboa parte da compreensão de que a mobilidade interfere diretamente no acesso das pessoas às oportunidades urbanas. Por isso, concluiu Carvalho, a mobilidade acessível deve ser tratada como um direito.

Financiamento, governança e planejamento são passaram a ser partes de uma mesma política

A experiência de Lisboa mostrou que a integração do transporte metropolitano só avançou quando financiamento, governança e planejamento passaram a ser tratados como partes de uma mesma política. A mudança começou com a necessidade de superar um sistema tarifário caro e fragmentado e de ampliar a oferta de transporte coletivo em uma região formada por 18 municípios, administrados por diferentes forças políticas. Para viabilizar a transformação, foi necessário construir convergência entre os governos locais e o governo central e, principalmente, criar uma estrutura de financiamento capaz de sustentar a redução das tarifas e a expansão dos serviços.

Os municípios passaram a destinar recursos de seus próprios orçamentos, enquanto o governo central direcionou recursos do Fundo Ambiental para a mobilidade. A repartição dos recursos municipais adotou critérios de população, área e capacidade financeira, dentro de limites que evitassem sobrecarregar determinados municípios. A lógica foi de solidariedade regional: o financiamento deveria sustentar o sistema como um todo, e não apenas corresponder ao benefício direto obtido por cada município.

Essa estrutura permitiu combinar uma tarifa acessível com investimentos e uma governança metropolitana capaz de planejar a rede. Com a criação do Navegante, o transporte passou a ser mais simples e barato, estimulando a transferência de passageiros para o sistema coletivo. O aumento da demanda, por sua vez, exigiu a ampliação da oferta e revelou a necessidade de adequar a infraestrutura, especialmente a ferroviária. É o que Guilherme Ramalho resumiu em três pilares que precisam caminhar juntos: tarifa acessível, governança integrada e investimento.

A integração também foi pensada entre os diferentes modos. Ao desenhar a rede da Carris Metropolitana, a TML considerou a ferrovia, o metrô e as barcas, fazendo do transporte rodoviário um componente de alimentação dos sistemas estruturantes. Ao mesmo tempo, a autoridade metropolitana passou a estudar novos projetos de VLT e BRT e a acompanhar investimentos ferroviários, procurando antecipar seus efeitos sobre a rede. A integração, portanto, não se limita à tarifa: envolve também planejamento físico e operacional de toda a rede.

Por trás dessas decisões está uma concepção mais ampla sobre a finalidade do transporte público. Para Carlos Humberto, o sistema não deve servir apenas aos deslocamentos entre casa, trabalho e escola, mas também permitir acesso ao lazer, à cultura, ao esporte e a outras atividades. Ramalho relacionou essa visão à realidade brasileira, onde longos deslocamentos e tarifas elevadas restringem o acesso da população a oportunidades e atividades urbanas, enquanto a perda de passageiros do transporte coletivo favorece o crescimento do uso da motocicleta. A experiência de Lisboa sugere, assim, que recuperar o transporte coletivo é também uma política de inclusão, qualidade de vida e desenvolvimento urbano.

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